Marchés publics et préférence technologique européenne : ce qu'un critère de souveraineté change vraiment

La commande publique représente une part considérable de la demande adressée au secteur numérique en Europe. C'est ce qui rend l'idée de préférence technologique séduisante : là où une politique industrielle classique demande des années pour produire des effets, un critère d'attribution modifie le marché au prochain appel d'offres. Le raisonnement est simple, presque mécanique. Il mérite pourtant d'être examiné avec précision, parce qu'il agit sur un seul côté de l'équation.

Le diagnostic qui le motive est documenté. La dépendance de la France et de l'Europe aux acteurs étrangers atteint 80 à 90 % pour les logiciels et les services cloud, segment largement capté par Microsoft, Amazon et Google, rapporte Horizons Publics. Le même constat s'accompagne d'une asymétrie de financement : l'Europe ne capte que 5 % du capital-risque mondial contre 52 % pour les États-Unis, et la France fait face à un manque de 105 milliards d'euros pour financer ses infrastructures technologiques. La réponse portée est un Buy European Tech Act couplé à un Small Business Act réservant une part des marchés publics aux entreprises locales.

Cet article examine ce qu'un critère de préférence déplace réellement dans la structure du marché, formule des hypothèses de travail sur les effets de second ordre, et identifie les signaux à suivre.

Un instrument de demande appliqué à un problème d'offre et de capital

Il faut distinguer trois causes possibles d'une dépendance technologique, parce qu'elles n'appellent pas le même remède. La première est un déficit de demande : les acheteurs préfèrent des solutions extérieures alors que des alternatives existent. La seconde est un déficit d'offre : il n'existe pas de solution locale au niveau de maturité requis. La troisième est un déficit de capital : des solutions existent mais ne peuvent ni atteindre l'échelle ni tenir la comparaison en coût d'usage.

Une préférence dans les marchés publics traite efficacement la première cause. Elle traite indirectement la troisième, en offrant un carnet de commandes qui rend une entreprise finançable. Elle ne traite pas du tout la seconde. Or l'écart de financement décrit par Horizons Publics suggère que la contrainte dominante se situe au niveau du capital et de l'échelle, et non de la volonté d'acheter. Cela ne rend pas l'instrument inutile, cela indique où il faut regarder pour savoir s'il fonctionne : dans la trajectoire de croissance des fournisseurs retenus, pas dans le nombre de marchés attribués.

Le rapport du Conseil national de l'IA et du numérique sur la coopération entre public et privé prolonge ce raisonnement : la souveraineté ne se réduit pas à l'identité du fournisseur, elle dépend aussi de la capacité collective à mutualiser des briques et à maintenir des ressources partagées.

La définition de l'européen, vraie difficulté du dispositif

Le débat public porte sur le principe, alors que la portée réelle du dispositif dépend entièrement d'une question technique : qu'est-ce qu'un fournisseur européen ? Cinq définitions au moins sont défendables, et elles ne désignent pas les mêmes entreprises. Le capital, c'est-à-dire l'actionnariat majoritaire. Le siège social et le lieu de décision. La localisation physique de l'hébergement des données. La propriété intellectuelle du code exécuté. Le droit applicable en cas d'injonction d'une autorité étrangère.

Aucune de ces définitions n'est complète, et la tentation naturelle du rédacteur de cahier des charges est de les additionner. Cette addition produit un effet paradoxal : plus le critère est exigeant, plus il réduit le nombre de candidats capables d'y répondre, et plus il favorise les grandes structures déjà installées dans la commande publique, au détriment des entreprises de taille intermédiaire que le dispositif prétend soutenir. C'est l'effet de second ordre le plus prévisible.

Trois hypothèses de trajectoire à horizon 2030

Les scénarios suivants sont posés comme hypothèses de travail, destinées à préparer des décisions, et non comme des prévisions. La première hypothèse est celle du critère déclaratif : la préférence existe dans les textes, elle se satisfait d'engagements formels du candidat, et la structure du marché ne change qu'à la marge. Les fournisseurs installés créent des entités locales conformes sur le papier, et la dépendance technique demeure.

La deuxième hypothèse est celle du critère opposable et vérifié : la préférence s'accompagne d'obligations de preuve, d'audits et de sanctions contractuelles en cas d'écart. Cette voie produit un effet réel sur les attributions, mais aussi un renchérissement des achats publics et un allongement des procédures, ce qui déclenche des arbitrages politiques dès la première année budgétaire difficile.

La troisième hypothèse est celle de la spécialisation par couche : la préférence s'applique fortement là où des alternatives existent, notamment les logiciels métiers, la bureautique collaborative et les outils d'analyse, et faiblement là où la substitution est hors de portée à court terme, notamment les couches d'infrastructure les plus intensives en capital. C'est l'hypothèse la plus probable, parce qu'elle est la seule qui soit soutenable budgétairement, et c'est aussi celle qui demande le plus de discernement aux acheteurs.

Ce que les entreprises fournisseurs doivent surveiller

Pour une entreprise qui vend au secteur public, l'enjeu n'est pas l'adoption d'un texte mais la manière dont il descend dans les documents de la consultation. Une préférence technologique se matérialise dans des endroits très précis : les critères de sélection des candidatures, la pondération des critères d'attribution, les spécifications techniques minimales, les clauses de localisation des données et les exigences de réversibilité. Une même intention politique produit des effets radicalement différents selon celui de ces cinq emplacements où elle s'inscrit.

La conséquence pour la veille est concrète. Le corpus utile n'est pas seulement composé de textes législatifs et de communiqués : il inclut les avis de marché, les documents de consultation publiés, les avis d'attribution et les décisions des juridictions administratives sur les recours en matière de critères. Ce sont ces derniers qui fixeront la frontière du licite, bien avant qu'une doctrine stabilisée n'apparaisse. Une cellule qui ne surveille que la production législative découvrira les règles réelles avec deux ans de retard.

Cette surveillance est un problème de volume et de multilinguisme autant que de méthode, puisque les mêmes questions se traitent simultanément dans plusieurs États membres et dans les institutions européennes. NewsCore (www.newscore.fr) couvre en continu des millions de sources en plusieurs langues, trie par intelligence artificielle et ramène chaque signal à sa source d'origine, ce qui raccourcit le délai de détection entre la publication d'un document de consultation et son analyse par les équipes concernées.

Ce que les acheteurs publics doivent arbitrer

Du côté de l'acheteur, l'arbitrage est plus inconfortable qu'il n'y paraît. Une préférence technologique appliquée sans discernement peut conduire à retenir une solution moins mature, ce qui produit un risque opérationnel immédiat et une contestation interne durable. Appliquée trop timidement, elle ne produit aucun effet structurant et discrédite l'instrument. Entre les deux, la variable d'ajustement disponible est le découpage du besoin.

Découper un marché en lots accessibles à des acteurs de taille modeste change davantage la structure de l'offre qu'un critère de nationalité appliqué à un marché global. C'est là que la logique dite de Small Business Act conditionne celle de préférence : un lot trop vaste n'a de candidats crédibles que parmi les acteurs déjà dominants.

Le second arbitrage porte sur la réversibilité. Une clause imposant l'exportabilité complète des données et la documentation des interfaces a un effet de souveraineté supérieur à beaucoup de critères d'origine, parce qu'elle préserve la capacité de changer de fournisseur, et elle est plus facile à contrôler.

Lecture d'ensemble et indicateur de suivi

Le reportage publié par Le Fil de la Veille sur les dépendances numériques françaises et européennes fournit la matière factuelle de cette analyse. La mise en perspective conduit à une conclusion nuancée mais tranchée sur un point : la préférence technologique dans les marchés publics est un instrument nécessaire et insuffisant. Nécessaire, parce qu'aucune filière ne se construit sans débouché garanti. Insuffisant, parce que l'écart de capital décrit par les travaux du Conseil national de l'IA et du numérique ne se comble pas par des commandes publiques seules.

Un critère d'attribution garantit un client, il ne garantit pas une capacité industrielle. La différence se mesure trois ans plus tard, dans la trajectoire des fournisseurs retenus.

L'indicateur de suivi le plus informatif n'est donc pas le nombre de marchés attribués à des acteurs européens, chiffre qui sera mis en avant et qui ne prouve rien. C'est la part des fournisseurs retenus qui, trois ans après attribution, ont gagné des clients hors de la commande publique. Une filière soutenue uniquement par ses marchés publics reste une filière dépendante, simplement dépendante d'autre chose.

Questions fréquentes

Qu'est-ce qu'une préférence technologique européenne dans un marché public ?

C'est un ensemble de dispositions qui avantagent, dans la procédure d'achat public, les fournisseurs répondant à des critères de rattachement européen. Cet avantage prend des formes variées : réservation d'une part des marchés, pondération favorable d'un critère de souveraineté, exigences de localisation des données, ou spécifications techniques que seules des solutions conformes peuvent satisfaire. La portée réelle du dispositif dépend moins de son principe que de la définition retenue pour le rattachement et du niveau de preuve exigé.

En quoi une clause de réversibilité protège-t-elle la souveraineté numérique ?

Parce qu'elle porte sur la capacité de sortie plutôt que sur l'identité du fournisseur. Une clause de réversibilité exigeante impose l'export complet et exploitable des données, la documentation des interfaces, l'absence de format propriétaire bloquant et un accompagnement de migration. Elle réduit le coût de changement, qui est le mécanisme réel de la dépendance. Un acheteur qui peut partir sans perte de données négocie autrement qu'un acheteur captif, indépendamment du pays d'origine du prestataire.

Quelles sources suivre pour anticiper l'application d'un critère de souveraineté ?

Quatre familles de sources, par ordre d'utilité décroissante en matière d'anticipation : les documents de consultation des marchés publiés, qui montrent la traduction opérationnelle avant toute doctrine ; les décisions des juridictions administratives sur les recours relatifs aux critères, qui fixent la frontière du licite ; les avis d'attribution, qui révèlent la structure réelle de l'offre ; enfin les textes et communiqués institutionnels, qui viennent en dernier parce qu'ils énoncent l'intention et non la pratique.

Une entreprise non européenne est-elle exclue par ces dispositifs ?

Dans la plupart des configurations envisagées, non : elle est désavantagée dans une partie des procédures, pas écartée du marché. Les définitions fondées sur le siège, l'hébergement ou le droit applicable sont satisfaites par des structures locales, ce qui explique pourquoi le niveau de preuve exigé importe davantage que le critère lui-même.